TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1215/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1215 DE 2024
Referencia: Expedientes CJU-5607, 5608, 5631 y 5633 (acumulados).
Asunto: Conflictos entre jurisdicciones suscitados entre el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar.
Magistrado sustanciador:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. En el siguiente cuadro, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones remitidos a la Corte Constitucional y asignados al despacho del magistrado sustanciador para su decisión, los cuales corresponden a demandas instauradas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por la Administradora Colombiana de Pensiones[1], y cuyas pretensiones son la nulidad de actos administrativos proferidos por esta misma entidad y/o de actos administrativos de entidades liquidadas que subrogaron sus competencias a la demandante:
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Número |
Síntesis |
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5607 |
Demanda |
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El 25 de agosto de 2020, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Colpensiones instauró demanda en contra de la Resolución SUB-170179 del 24 de agosto de 2017, por medio de la cual la entidad reconoció y pagó una pensión de invalidez a favor del señor Ramírez Ballesta. Según se advierte en el escrito de la demanda, el medio de control se justifica en que la prestación pensional se reconoció sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley y con documentación fraudulenta[2]. |
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Autoridades en conflicto |
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El 26 de mayo de 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Valledupar. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 104.4 del CPACA[3], toda vez que el causante de la pensión nunca ostentó la calidad de empleado público, por lo que, conforme con el artículo 2.4 del CPTSS[4], el trámite le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[5]. |
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El 2 de mayo de 2024, el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a esta corporación. Sobre el particular, afirmó que, de acuerdo con el auto 316 de 2021 proferido por esta corporación, es el juez contencioso administrativo el competente para conocer de las acciones de lesividad, tal y como ocurre con la presente demanda[6]. |
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5608 |
Demanda |
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El 6 de noviembre de 2020, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Colpensiones instauró demanda en contra de la Resolución 00677 del 28 de julio de 2009, por medio de la cual el Instituto de Seguro Social reconoció y pagó una pensión de invalidez a favor del señor Ospino Cotes. Según se advierte en el escrito de la demanda, el medio de control se justifica en que la prestación pensional se reconoció sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley y con documentación fraudulenta[7]. |
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Autoridades en conflicto |
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El 17 de julio de 2021, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Valledupar. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 104.4 del CPACA, toda vez que el causante de la pensión nunca ostentó la calidad de empleado público, por lo que, conforme con el artículo 2.4 del CPTSS, el trámite le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[8]. |
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El 2 de mayo de 2024, el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a esta corporación. Sobre el particular, afirmó que, de acuerdo con el auto 316 de 2021 proferido por esta corporación, es el juez contencioso administrativo el competente para conocer de las acciones de lesividad, tal y como ocurre con la presente demanda[9]. |
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5631 |
Demanda |
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El 3 de septiembre de 2020, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Colpensiones instauró demanda en contra de la Resolución SUB-243738 del 30 de octubre de 2017, por medio de la cual la entidad reconoció y pagó una pensión de invalidez a favor del señor Castro Flórez. Según se advierte en el escrito de la demanda, el medio de control se justifica en que el porcentaje de PCL fue adulterado y como consecuencia no cumple con los requisitos de la Ley para ser beneficiario de la prestación[10]. |
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Autoridades en conflicto |
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El 24 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Valledupar. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 104.4 del CPACA, toda vez que el causante de la pensión nunca ostentó la calidad de empleado público, por lo que, conforme con el artículo 2.4 del CPTSS, el trámite le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[11]. |
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El 25 de junio de 2024, el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a esta corporación. Sobre el particular, afirmó que, de acuerdo con el auto 316 de 2021 proferido por esta corporación, es el juez contencioso administrativo el competente para conocer de las acciones de lesividad, tal y como ocurre con la presente demanda[12]. |
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5633 |
Demanda |
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El 3 de septiembre de 2020, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Colpensiones instauró demanda en contra de la Resolución GNR-316510 del 14 de octubre de 2015, por medio de la cual la entidad reconoció y pagó una pensión de invalidez a favor del señor Jaimes Quintero. Según se advierte en el escrito de la demanda, el medio de control se justifica en que la prestación pensional se reconoció sin el lleno de los requisitos exigidos por la ley y con documentación fraudulenta[13]. |
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Autoridades en conflicto |
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El 10 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el expediente a los juzgados laborales del circuito de Valledupar. En su criterio, este proceso no se encuentra dentro de los previstos en el artículo 104.4 del CPACA, toda vez que el causante de la pensión nunca ostentó la calidad de empleado público, por lo que conforme con el artículo 2.4 del CPTSS, el trámite le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral[14]. |
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El 25 de junio de 2024, el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a esta corporación. Sobre el particular, afirmó que, de acuerdo con el auto 316 de 2021 proferido por esta corporación, es el juez contencioso administrativo el competente para conocer de las acciones de lesividad, tal y como ocurre con la presente demanda[15]. |
2. El 5 de julio de 2024, los expedientes fueron repartidos y asignados al despacho y cuatro días después, Secretaría General los remitió para su sustanciación.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia.
3. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.
4. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[16]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que estos conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[17]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[18]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19]. |
C. Competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración - acción de lesividad. Reiteración del auto 316 de 2021.
5. Conforme con los artículos 97[20] y 104[21] del CPACA, el juez administrativo es el competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la administración en contra de sus propios actos administrativos (acción de lesividad)[22], de contenido particular y concreto, en el que el titular del derecho no haya dado su consentimiento para revocarlo.
6. Sobre esta materia, esta corporación ya se pronunció en el auto 316 de 2021[23], en el que indicó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tiene competencia exclusiva para conocer de las acciones de lesividad, incluyendo los casos en que se demandan actos que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Por su parte, en el auto 840 de 2021[24], la Corte Constitucional extendió la anterior regla de decisión a las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones. Lo anterior, por cuanto la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad. Dicha subrogación implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada. En tales términos, la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad.
D. Examen del caso concreto.
7. En los asuntos objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, puesto que, como se puede observar en el antecedente 1:
(i) Presupuesto subjetivo: los conflictos se suscitaron entre autoridades de diferentes jurisdicciones: por un lado, el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar y de otro lado, el Tribunal Administrativo del Cesar.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditaron causas judiciales respecto de la cuales se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se tratan de demandas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento instauradas por Colpensiones en contra de distintos actos administrativos proferidos por esta misma entidad y/o de actos administrativos de entidades liquidadas que subrogaron sus competencias.
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales que suscitaron los conflictos entre jurisdicciones citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104.4 del CPACA y 2° del CPTSS, así como en pronunciamientos de esta corporación sobre la materia.
8. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla jurisprudencial fijada en los autos 316 y 840 de 2021, por virtud de la cual los artículos 97 y 104 del CPACA establecen una cláusula especial de competencia que le atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la exclusividad para conocer de las demandas que la administración interpone contra sus propios actos administrativos, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social (acción de lesividad), así como de las demandas contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones como ocurre, en este caso, con la demanda formulada por Colpensiones en contra de distintos actos administrativos relacionados con seguridad social.
9. En ese sentido y debido a que los expedientes CJU-5607, CJU-5608, CJU-5631 y CJU-5633 guardan identidad de materia, la Sala Plena de la Corte Constitucional ordenará su acumulación y los remitirá a las siguientes autoridades para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados:
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Expediente |
Autoridad judicial competente |
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CJU-5607 |
Tribunal Administrativo del Cesar |
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CJU-5608 |
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CJU-5631 |
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CJU-5633 |
E. Regla de decisión.
10. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones[25].
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-5607, CJU-5608, CJU-5631 y CJU-5633, por presentar unidad de materia.
Segundo: En el proceso CJU-5607, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones.
Tercero: REMITIR el expediente CJU-5607 al Tribunal Administrativo del Cesar para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar.
Cuarto: En el proceso CJU-5608, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones.
Quinto: REMITIR el expediente CJU-5608 al Tribunal Administrativo del Cesar para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar.
Sexto: En el proceso CJU-5631, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones.
Séptimo: REMITIR el expediente CJU-5631 al Tribunal Administrativo del Cesar para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar.
Octavo: En el proceso CJU-5633, DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, y DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones.
Noveno: REMITIR el expediente CJU-5633 al Tribunal Administrativo del Cesar para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Valledupar.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
Ausente con comisión
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] En adelante se denominará Colpensiones.
[2] Archivo 01Demanda.pdf.
[3] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[4] Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social.
[5] Archivo 16AutoDeclaraIncompetenciapdf.pdf.
[6] Archivo 38AutoDeclaraIncompetenciapdf.
[7] Archivo 02DemandaCC_77009429_Jairo_Ospino OKpdf.pdf.
[8] Archivo 13Autopdf.pdf.
[9] Archivo 30AutoDeclaraIncompetenciapdf.
[10] Archivo 02DemandaCC_12521202_Javier_Castropdf.pdf.
[11] Archivo 07AutoRemiteProcesopdf.pdf.
[12] Archivo 16AutoDeColisionDeCompetenciaspdf.
[13] Archivo 02DemandaCC_12524836_Cristo_Jaimespdf.
[14] Archivo 10AutoDeclaraFaltaDeCompetenciapdf.pdf.
[15] Archivo 15AutoDeColisionDeCompetenciaspdf.pdf.
[16] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[17] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[18] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[19] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[20] Artículo 97. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. //. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo ( ). Énfasis por fuera del texto original.
[21] El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 otorgó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la función de conocer de las las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas ( ). Énfasis por fuera del texto original.
[22] En el ordenamiento jurídico colombiano esta demanda es conocida como la acción de lesividad y fue definida en la sentencia T-136 de 2019, en la que se expresó que: [l]a acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado.
[23] Auto en el que la Corte resolvió el CJU-489. En esta providencia se analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración, resaltando que la acción de lesividad es una fórmula garantística que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial, en aras de (i) proteger los intereses propios de la administración en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ordenamiento jurídico superior; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración puedan causar perjuicio al patrimonio público, a los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos ( ).
[24] CJU-143. La regla fijada en esta oportunidad fue: Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.
[25] Regla extraída del auto 840 de 2021.